[58]虽然依法行政的法包括宪法、法律、法规和规章，但政府行为的最终依据应该是宪法和法律。
[22]参见前引[3],高田敏书,第35页。[17]19世纪德国各宪法中采用了法律保留的条款，这是议会与君主抗争的结果。
行政权应受法的拘束，是法治主义的中心息想，这也称作依法行政。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。但联系邓小平说话的时代背景及上下文，很明显具有限权目的。在行政程序中听取当事人甚至是某些专家、群众的意见，成为程序正当的重要标准之一。[59]可以说，其依法行政论具有纯粹法学的成分，是依法行政与法位阶的结合，只是较传统理论多了程序法上的要求。
为了防止机械适用法律法规造成不适当的后果，在合法行政之外，该纲要又提出了合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等五项基本要求。他一再强调行政权的作用要严格依据法律，明确行政权的界限，这也显示出其自由主义、民主主义的志向。(29)后来，在探讨现代行政法制发展趋势时，又进一步提出行政法应当同时兼顾维护秩序与捍卫自由这两种功能。
前述分析只是表明，平衡论的现有主张未能充分回应新行政法提出的新挑战。(三)平衡论的核心观点 平衡论是一个开放的、不断发展的学说体系。⑦郑戈：公法仍在变迁，载[法]狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2013年版。即便承认行政权与公民权的关系是行政法的核心，也不等于只有一种理论模式。
(49)[日]大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第23页。现在回过头来，我们需要反思，为什么是行政法学界首先，甚至是只有行政法学界，开启了关于理论基础的讨论？而且乐此不疲？要回答这一问题，我们需要回到三十年前，探究学者们探讨行政法理论基础的理论初衷何在。
应松年认为：在我国，最早谈及行政法基础理论的是著名教授王名扬老先生，他在向我们介绍法国行政法时，指出我国行政法的基础理论是如何从‘公共权力说发展到‘公务说的，以及这两个理论存在的欠缺。1.行政法的关系视角 平衡论者认为，管理论和控权论这两种传统行政法的理论模式采取权力视角会产生研究的盲区，应转换为关系视角，突出相对方的主体性、行政关系主体的平等性和公众参与对于行政过程的重要性，突出行政法是调整行政主体和相对方的关系的原则和规范。已经提出的这些理论基础，能够在多大程度上回应和解释新行政法提出的挑战，值得深思。后来的学术讨论，在多大程度上恪守了这一理论预期，值得反思。
针对法律对行政管制能力的不足，德日行政法上兴起了行政过程论和行政法律关系论。②何海波：中国行政法学研究范式的变迁，载罗豪才主编：《行政法论丛》(第11卷)，法律出版社2008年版，第497页。然而在行政任务不断变迁、行政手段日益多元、行政法关系日益复杂的社会背景下，行政法(学)的功能、结构、体系和理论都在发生变化。或过于夸大行政权的消极功能，过于强调对行政权的控制约束。
(52)行政过程论和行政法关系论的出现，补充了以行政决定为中心的传统行政法理论体系的不足，他们的共性都是将行政法从专注于行政决定转向同时关注行政决定之外的其他行政行为。下面，我将结合相关著述对平衡论最基础、最根本的学术观点予以评述。
(66)赵宏：基本原则、抽象概念与法释义学——行政法学的体系化建构与体系化均衡，《交大法学》2014年第1期。行政法理论基础的功能预期在于揭示行政法的本质性特征、为行政法学的体系化提供概念工具和逻辑框架、描述行政法治的发展历程并指引发展方向。
平衡理论所引发的争鸣和讨论，激发了几代行政法学者的理性思维和学术思考，为中国行政法学的品格提升作出了不可磨灭的贡献。在这种政策选择上，行政机关应当更具优势。同时，对行政系统的运行结构也要给予必要的关注。任何一种科学理论的建立，都是对某一方面客观规律的正确总结，同时再反过来推动理论和实践的迅速发展。行政过程可以分为制定行政决策和做出行政决定两部分。③在现代行政活动中，不仅行政机关所做出的大量行为难以归入到传统行政处理的范畴，而且会有大量非行政组织介入，如各种私经济组织、非政府组织，他们的行为及其法效力如何获得理解，在平衡论者构建的行政权—公民权关系结构中难以获得完整的理解。
总结起来，行政法的理论基础作为一个学术命题被提出，其理论功能可以概括为如下几点：①揭示行政法作为一个独立法律部门和法律学科的本质性特征，即解决行政法的本质是什么的问题。三、探寻新行政法理论基础的基本方向 前文提出的新行政法背景下平衡论面临的理论挑战，并不仅仅针对平衡论。
制定行政决策实际上是行政机关为实现行政目的而在多种方案中做出的一种决策选择。对行政权力和公民权利相互关系的认知和定位的不同，以及价值取向、目标的差别，会形成不同的理论模式。
关于结构性均衡的具体内容，亦可参见同上，第168～169页。而在行政决策作为一种重要的行政活动方式出现之后，行政法治的功能就主要不在于个体权利的维护。
APA所设立之程序规范，特别是以通告—评论为核心的规则制定程序，基本上都建立在通过私方当事人参与来控制行政机关行为这一假定之上。这种最优的政策选择，并非通过行政权与公民权之间的权利义务调配而当然实现，其需要广泛运用成本收益分析、管制同行评审、风险评估、比例原则等多种政策工具，在具体的管制实践中予以具体分析。(27) 2.重视行政法关系主体的能动性 传统的管理论和控权论，或过于夸大行政权的积极功能，忽视对相对方的权利保障。(64)随着现代社会复杂性和功能分化的加剧，行政机关的职能越来越碎片化，行政活动的效果也越来越彼此交叉、相互影响。
另一方面，要通过建构导向公益的行政决策制度结构，促使行政机关运用科学和理性的政策分析方法和政策实施工具，通过行政决策实现行政法治的社会塑造功能，提升客观行政法在现代行政法体系中的地位。(33)本文无意对整个新行政法的发展进行全景式扫描，而仅仅意欲借助这一概念，分析在新的时代背景下，基于传统行政法所形成的理论基础是否仍然具有足够的解释力。
行政法理论基础这一论题的提出，蕴涵着对行政法的本质、价值与功能、体系、发展方向的根本性理论探索。(24)这种体系最为集中的成果，体现于罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学1996年版。
(30)同时强调，现代行政法的利益基础和价值导向应当是公私兼顾，不能因过于强调个人合法权益的保障而忽视公共利益，也不能因强调公共利益而忽视对个体合法权益的保障。多阶段行政程序和多阶段行政行为，成为一种常态。
③私方当事人参与规则制定，具有偶发性和自利性特征，其较少关注政策最大化的社会效果。沈岿：《平衡论：一种行政法认知模式》，北京大学出版社1999年版。总体来看，现代行政不再是简单地执行法律，而要面对各种竞争性的价值和利益并且做出选择。(29)前注⑨，罗豪才主编书，第4页。
而传统上以行政决定为中心构建的行政法学体系，着眼于将各种各样的行为形式切割开来论述其法性质，即所谓局部性考察。(20)参见前注④，罗豪才文，第9页。
(38)行政是一项以多个不同主体之间(例如，行政机关、私人公司、贷方、保险公司、顾客、非营利组织、第三方强制执行者和专业协会)相互作用为特征的事业。(63)何海波：内部行政程序的法律规制，《交大法学》2012年第1、2期。
(16)罗豪才、甘雯：行政法的‘平衡及‘平衡论范畴，《中国法学》1996年第4期。【内容提要】 三十年前开启的行政法学理论基础的学术讨论与争鸣，几乎贯穿了改革开放之后行政法(学)发展的全部历程，对于完善中国行政法的制度规范，塑造和提升中国行政法学的思维品格，推动中国行政法学从幼稚走向成熟，具有重要历史意义。
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